Op 14 juni 1985 ondertekenden de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, België, Luxemburg en Nederland het Schengenakkoord, gericht op de geleidelijke afschaffing van controles aan hun gemeenschappelijke grenzen. Op 19 juni 1990 werd de Uitvoeringsconventie van het Schengenakkoord ondertekend. De kernpunten hiervan betroffen maatregelen om, na de afschaffing van gemeenschappelijke grenscontroles, een gemeenschappelijke ruimte van veiligheid en rechtspraak te creëren. De Uitvoeringsconventie van het Schengenakkoord trad in werking op 1 september 1993. De bepalingen ervan konden echter pas praktisch effect krijgen nadat de noodzakelijke technische en juridische randvoorwaarden, zoals databanken en de relevante autoriteiten voor gegevensbescherming, waren gerealiseerd.
Voor EU-lidstaten zijn er aanzienlijke voordelen verbonden aan het behoren tot het Schengengebied. Voor EU-burgers betekent de afschaffing van controles aan de interne grenzen van het Schengengebied niet alleen grotere vrijheid van verkeer, maar ook meer veiligheid. Ter compensatie van de afwezigheid van controles aan de interne Schengen-grenzen zijn er betere en effectievere controles aan de buitengrenzen ingevoerd, evenals aanvullende maatregelen zoals mobiele grenspatrouilles en verbeterde politienetwerken.
Duitse staatsburgers zijn echter nog steeds verplicht een geldig paspoort of een gelijkwaardig document, zoals een (voorlopige) identiteitskaart of een reisdocument dat een paspoort vervangt, bij zich te hebben bij het inreizen of uitreizen van Duitsland.
Uitbreiding van het Schengengebied
Italië ondertekende het Akkoord op 27 november 1990, Spanje en Portugal tekenden beide op 25 juni 1991, Griekenland tekende op 6 november 1992, Oostenrijk op 28 april 1995, en Denemarken, Finland en Zweden, samen met de niet-EU-lidstaten IJsland en Noorwegen, ondertekenden allen het Schengenakkoord op 19 december 1996. Zwitserland, dat eveneens geen EU-lidstaat is, ondertekende het Akkoord in 2004. De Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slowakije en Slovenië traden op 21 december 2007 toe tot Schengen, Liechtenstein (geen EU-lidstaat) op 19 december 2011. Kroatië werd op 1 januari 2023 lid van het Schengengebied.
EU-lidstaat Cyprus is nog geen volledig lid van het Schengengebied; grenscontroles vinden nog steeds plaats tussen Cyprus en het Schengengebied (zie hieronder voor de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland). Paspoortcontroles aan de interne lucht- en zeeroutes naar en tussen Bulgarije en Roemenië zijn sinds 31 maart 2024 opgeheven, conform het Besluit van de Raad van 30 december 2023 (Besluit (EU) 2024/210 van de Raad). Controles vinden nog steeds plaats aan de interne landgrenzen.
Reizen binnen het Schengengebied
Burgers van Schengenlanden (zie hieronder) kunnen de interne grenzen van het Schengengebied oversteken zonder identiteitscontroles te ondergaan. Individuele staten kunnen echter voor een beperkte periode nog steeds controles uitvoeren aan interne grenzen indien dit vereist wordt door overwegingen van openbare orde of nationale veiligheid. Alle burgers van Schengenlanden wordt geadviseerd een geldig paspoort of identiteitskaart bij zich te dragen, aangezien controles aan de grens nog steeds mogelijk zijn.
Personen die een kortverblijfvisum zonder territoriale beperkingen (visum categorie "C") hebben verkregen van een Schengenland, mogen gedurende de geldigheidsduur van het visum vrij verblijven en reizen in het grondgebied van elk ander Schengenland. Houders van dergelijke visa mogen ook de interne grenzen van het Schengengebied oversteken zonder identiteitscontroles te ondergaan. Derdelandse onderdanen met een nationale verblijfsvergunning afgegeven door een Schengenland, mogen gedurende de geldigheidsduur ervan tot 90 dagen per periode van 180 dagen naar elk ander Schengenland reizen.
De regels die de bevoegdheid voor asielprocedures bepalen, zijn nu vervangen door Verordening (EG) nr. [Niet gespecificeerd in de tekst].
Zwitserland en Denemarken binnen Schengen
In een stemming in juni 2005 keurden de Zwitsers het Akkoord met de Europese Unie en de Europese Gemeenschap betreffende de associatie van hun land met het Schengenacquis goed. Zwitserland past de bepalingen van het Schengenakkoord sindsdien toe vanaf 12 december 2008. Hoewel Denemarken het Schengenacquis volledig implementeert, maakte het bij de ondertekening van het Schengenakkoord een voorbehoud met betrekking tot de implementatie en toepassing van toekomstige besluiten die onder het Akkoord zijn genomen. Het zal per geval beslissen of het deelneemt aan de verdere ontwikkeling van het acquis onder internationaal recht en of het Gemeenschapsrecht dat zonder zijn deelname is ontwikkeld, in zijn nationale wetgeving zal worden opgenomen.
Verenigd Koninkrijk en Ierland
Hoewel Ierland en het Verenigd Koninkrijk geen partij zijn bij het Schengenakkoord, kunnen zij met goedkeuring van de EU-Raad het Schengenacquis geheel of gedeeltelijk toepassen en deelnemen aan de verdere ontwikkeling ervan. Zij geven geen Schengenvisa af en passen het Schengenakkoord slechts gedeeltelijk toe. De EU-Raad heeft een aanvraag van beide landen goedgekeurd om deel te nemen aan de versterkte samenwerking tussen politie- en justitiële autoriteiten op het gebied van strafrecht, de bestrijding van drugsgerelateerde criminaliteit en het Schengeninformatiesysteem (SIS).
Noordse Paspoorten Unie en niet-EU-landen
Zij behoren (samen met Denemarken, Finland en Zweden) tot de Noordse Paspoorten Unie, die controles aan de gemeenschappelijke grenzen van haar leden heeft afgeschaft. Op 1 december 2000 besloot de EU-Raad dat het Schengenacquis in alle vijf landen van de Noordse Paspoorten Unie van kracht zou worden. Sindsdien zijn IJsland en Noorwegen volledig implementerende landen. In de praktijk nemen de niet-EU-leden IJsland en Noorwegen deel aan Schengen-gerelateerd werk via gemengde comités die parallel aan de werkgroepen van de Raad van de EU vergaderen. Hun vergaderingen worden bijgewoond door vertegenwoordigers van de regeringen van de EU-lidstaten, de Commissie en de regeringen van derde landen.
Hoewel Andorra de Uitvoeringsconventie van het Schengenakkoord niet feitelijk heeft ondertekend, kent het geen controles aan zijn grenzen met de buurlanden Spanje en Frankrijk.
Technische en Juridische Voorwaarden voor Volledige Implementatie
Er moeten nog bepaalde vereisten worden voldaan voordat het Schengenacquis volledig kan worden geïmplementeerd. Dit omvat de invoering van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II), dat gegevens verstrekt over personen en objecten in het hele Schengengebied, met name in verband met navraag door politie- en justitiële autoriteiten, en de succesvolle afronding van evaluaties die bepalen dat de vereisten voor volledige implementatie daadwerkelijk zijn vervuld.
Specifieke Nederlandse Praktijken: Artikel 21 Schengen Grenscode
Terwijl verschillende Europese landen tijdelijk grenscontroles hebben heringesteld ondanks deelname aan het Schengenakkoord, hebben de Nederlanden dit niet gedaan. Niettemin monitoren de Nederlanders de intra-Schengen mobiliteit van grensoverschrijdend verkeer nauwkeuriger door immigratiecontroles uit te voeren in de grensgebieden met Duitsland en België.
De Nederlandse Mobiele Toezicht Veiligheid (MTV)
Nederland maakt gebruik van de zogenaamde Mobiele Toezicht Veiligheid (MTV): steekproeven die kunnen worden uitgevoerd in grensgebieden onder artikel 21 van de Schengen Grenscode. Artikel 23 van de Schengen Grenscode (SGC) verduidelijkt dat het opheffen van grenscontroles - zoals centraal staat in het Schengenakkoord - niet betekent dat alle vormen van controle worden opgegeven. Inderdaad mogen nationale politiekorpsen nog steeds controles uitvoeren in grensgebieden, onder de voorwaarden zoals beschreven in de SGC en zolang deze controles geen effect hebben dat gelijkstaat aan grenscontroles. Als zodanig mogen grenscontroles niet op systematische wijze worden uitgevoerd en mogen ze niet het doel van dergelijke praktijken zijn.
De Mobiele Toezicht Veiligheid (MTV) wordt uitgevoerd door de Koninklijke Marechaussee (KMar) en is feitelijk de Nederlandse "vertaling" van artikel 23 SGC naar nationale wetgeving. Op basis van artikel 50 van de Vreemdelingenwet en artikel 4.17a van het Vreemdelingenbesluit, heeft de KMar de bevoegdheid om te patrouilleren in een zone van 20 km rond de Nederlands-Duitse en Nederlands-Belgische grenzen. In deze zone van 20 km kunnen personen die Nederlands grondgebied binnenkomen (per vliegtuig, trein of motorvoertuig) worden gevraagd naar hun identiteitsbewijzen en verblijfsvergunningen, zonder dat er een redelijk vermoeden hoeft te zijn.
Het doel van de MTV is het bestrijden van illegale immigratie naar het land en bepaalde vormen van grensoverschrijdende criminaliteit zoals mensensmokkel en identiteitsfraude.
Beperkingen en Intensivering van de MTV
Als gevolg van twee uitspraken van het Hof van Justitie van de EU - de zaak Melki/Abdeli en de zaak Adil - zijn de frequentie en intensiteit van de MTV beperkt. Volgens artikel 4.17a lid 4 kunnen wegcontroles gedurende 6 uur per dag worden uitgevoerd met een maximum van 90 uur per maand. Beperkingen gelden ook voor het aantal treinen en vliegtuigen dat dagelijks en maandelijks kan worden gecontroleerd. Volgens het Hof waren deze beperkingen noodzakelijk om te garanderen dat de praktische uitoefening van de bevoegdheid tot identiteitscontroles in grensgebieden geen effect had dat gelijkstond aan grenscontroles.
Het Nederlandse nationale kader biedt de mogelijkheid om de intensiteit en frequentie van de steekproeven te verhogen indien nodig. Dit gebeurde eind 2015, toen diverse Europese landen de groeiende instroom van migranten aan de buitengrenzen van de EU zagen. Artikel 4.17b van het Vreemdelingenbesluit maakt dit mogelijk. Dit artikel werd voor het eerst geïntroduceerd in het Vreemdelingenbesluit in juli 2014 en stelt de Nederlandse autoriteiten in staat om tijdelijk, voor maximaal vier weken, de mogelijkheden voor het uitvoeren van de MTV uit te breiden. In plaats van de eerder genoemde 6 uur per dag met een maximum van 90 uur per maand, kunnen wegcontroles gedurende 12 uur per dag worden uitgevoerd met een maximum van 180 uur per maand. Vergelijkbare uitbreidingen gelden voor controles op internationale treinen en op luchthavens bij intra-Schengen vluchten. De uitbreiding kan worden verleend wanneer er "concrete aanwijzingen" zijn van "een significante toename van illegaal verblijf na grensoverschrijding". In reactie op zorgen geuit door de Adviescommissie Migratierecht over de vaagheid van de gronden voor uitbreiding, moeten de gronden zodanig worden gespecificeerd en onderbouwd dat de rechtmatigheid van de uitbreiding door een rechter getoetst kan worden.
Nederland als Trendsetter?
Middels het juridische kader zoals besproken in de voorgaande secties, zijn de Nederlanden een van de weinige Schengenlanden die gevolg hebben gegeven aan de overweging van het Hof van Justitie van de EU in de zaak Melki & Abdeli dat: "(...) om te voldoen aan de artikelen 20 en 21a van de SGC, nationale wetgeving die een bevoegdheid verleent aan politieautoriteiten om identiteitscontroles uit te voeren, het nodige kader moet bieden voor de aan die autoriteiten verleende bevoegdheid om onder meer het discretie te begeleiden dat die autoriteiten genieten bij de praktische toepassing van die bevoegdheid." Er zijn geen andere landen die nationale wetgeving hebben die hen in staat stelt "Schengen-proof" politiecontroles uit te voeren in de mate waarin Nederland dat doet.
Zoals elders uitgebreider is beargumenteerd (van der Woude & Van Berlo 2015), zullen staten, in het licht van de voortdurende securitisering van migratie die zichtbaar is op het Europese continent, en met name in het licht van de huidige vluchtelingencrisis, voortdurend de mogelijkheden onderzoeken die de SGC biedt om interne grensoverschrijdende mobiliteit legitiem te monitoren. Aangezien de tijdelijke herinvoering van interne grenscontroles, zoals onlangs ondernomen door Duitsland, de meest verstrekkende maatregel is en - althans op papier - beperkt door een nogal uitgebreide procedure, lijkt het aannemelijker dat landen het Nederlandse voorbeeld zullen volgen. De Nederlandse aanpak van steekproeven in grensgebieden lijkt minder druk te leggen op "Schengen", en stelt lidstaten ook in staat om gedurende een bepaald aantal uren per dag en een bepaald aantal uren per maand continu aanwezig te zijn in grensgebieden. Vanuit het perspectief van sommige Schengenlanden is deze continuïteit, ondanks de beperkingen die voortvloeien uit de uitspraken van het Hof van Justitie van de EU, beter dan helemaal niet aanwezig te zijn.
Juist om die laatste reden stellen sommige critici dat de simpele mogelijkheid om immigratiecontroles uit te voeren in de grensgebieden op zichzelf al twijfelachtig is vanuit het perspectief van vrij verkeer. Lidstaten genieten nog steeds een grote mate van discretie over hoe zij de Schengen Grenscode precies in hun nationale wetgeving vertalen. Het hebben van nationale wetgeving verhoogt uiteraard de transparantie en verbetert de verantwoordingsplicht van grenstoezicht. Niettemin is het noodzakelijk kritisch te blijven ten opzichte van alle reacties die afbreuk doen aan de oorspronkelijke belofte van Schengen, namelijk dat het oversteken van een landgrens net zo eenvoudig zou zijn als het oversteken van een gemeentegrens. Het wordt erkend dat het recht zoals dat in de boeken staat, doorgaans heel anders is dan het recht in de praktijk.
Historische Ontwikkeling en Integratie in EU-Recht
Het Schengenakkoord (SHENG-ən, Luxemburgs: [ˈʃæŋən]) is een verdrag dat heeft geleid tot de totstandkoming van de Europese Schengenruimte, waarin interne grenscontroles grotendeels zijn afgeschaft. Het werd op 14 juni 1985 ondertekend, nabij de stad Schengen, Luxemburg, door vijf van de tien lidstaten van de toenmalige Europese Economische Gemeenschap. In 1990 werd het Akkoord aangevuld met het Schengenverdrag, waarin de volledige afschaffing van systematische interne grenscontroles en een gemeenschappelijk visumbeleid werd voorgesteld.
De Schengenruimte functioneert voor internationale reisdoeleinden zeer vergelijkbaar met één staat, met buitengrenscontroles voor reizigers die de ruimte binnenkomen en verlaten, en gemeenschappelijke visa, maar zonder interne grenscontroles. Oorspronkelijk opereerden de Schengenverdragen en de daarop gebaseerde regels onafhankelijk van de Europese Unie. In 1999 werden ze echter door het Verdrag van Amsterdam opgenomen in het EU-recht, terwijl er opt-outs werden verleend aan de enige twee EU-lidstaten die buiten de Ruimte waren gebleven: Ierland en het Verenigd Koninkrijk (dat zich in 2020 terugtrok uit de EU).
Schengen is nu een kernonderdeel van het EU-recht, en alle EU-lidstaten zonder opt-out die nog geen deel uitmaken van de Schengenruimte, zijn wettelijk verplicht dit te doen wanneer de technische vereisten zijn vervuld.
De Oorsprong: Onenigheid en Vroege Ondertekening
Meningsverschillen tussen lidstaten leidden tot een impasse over de afschaffing van grenscontroles binnen de Gemeenschap, maar in 1985 ondertekenden vijf van de toen tien lidstaten - België, Frankrijk, Luxemburg, Nederland en West-Duitsland - een akkoord over de geleidelijke afschaffing van gemeenschappelijke grenscontroles. Het akkoord werd ondertekend aan boord van de MS Princesse Marie-Astrid op de Moezel nabij de stad Schengen, Luxemburg, op het drielandenpunt tussen Frankrijk, Duitsland en Luxemburg.
Het Schengenakkoord werd onafhankelijk van de Europese Unie ondertekend, deels vanwege het gebrek aan consensus onder de EU-lidstaten over de vraag of de EU wel de jurisdictie had om grenscontroles af te schaffen, en deels omdat degenen die klaar waren om het idee te implementeren, niet wilden wachten op anderen (destijds bestond er geen mechanisme voor versterkte samenwerking).
In 1990 werd het Akkoord aangevuld met het Schengenverdrag, dat de afschaffing van interne grenscontroles en een gemeenschappelijk visumbeleid voorstelde. Het Schengenakkoord en de uitvoeringsconventie werden in 1995 van kracht voor slechts enkele ondertekenaars, maar iets meer dan twee jaar later, tijdens de Intergouvernementele Conferentie van Amsterdam, hadden alle lidstaten van de Europese Unie, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, het Akkoord ondertekend.
In december 1996 ondertekenden twee niet-EU-lidstaten, Noorwegen en IJsland, een associatieovereenkomst met de ondertekenaars van het Akkoord om deel te gaan uitmaken van de Schengenruimte.
Nu het Schengenakkoord deel uitmaakt van het acquis communautaire, heeft het voor EU-leden de status van een verdrag verloren, dat alleen volgens de daarin gestelde voorwaarden kon worden gewijzigd. Deze situatie betekent dat niet-EU Schengenlidstaten weinig formeel bindende opties hebben om de vorming en evolutie van de Schengenregels te beïnvloeden; hun opties zijn effectief beperkt tot instemmen met of terugtrekken uit het akkoord.
Tijdelijke Grenscontroles en Toekomstige Ontwikkelingen
Portugal heeft meerdere keren controles heringesteld aan zijn grens met Spanje, tijdens de UEFA Euro 2004 kampioenschappen en toen Portugal gastheer was van de NAVO-top in Lissabon in 2010. De Europese Unie heeft de implementatie van het Entry/Exit System (EES) aangekondigd in 2025. Dit systeem is bedoeld om de grensbewaking te verbeteren door elektronische registratie van de in- en uitreisgegevens van niet-EU-onderdanen die de buitengrenzen van de Schengenlidstaten overschrijden.
Het Schengengebied bestaat uit een groep Europese landen die grenscontroles aan hun gemeenschappelijke grenzen hebben afgeschaft. U moet altijd een geldig reisdocument bij u hebben wanneer u binnen het Schengengebied reist, zodat u zich kunt identificeren. De meeste mensen van buiten de EU hebben een Schengenvisum nodig om de Schengenruimte binnen te komen. Of zij een visum nodig hebben, hangt af van hun nationaliteit. Indien een persoon van buiten de EU langer dan 90 dagen in Nederland wenst te verblijven, heeft deze een Nederlands visum voor lang verblijf (MVV) of een verblijfsvergunning nodig.
Het Schengengebied uitgelegd
tags: #art #21 #overeenkomst #van #schengen