Recreatief overnachten: Wetgeving en Praktijk

Na de intrekking van de Wet op de Openluchtrecreatie (WOR) per 1 januari 2008, ontstond er in Nederland een juridisch grijs gebied met betrekking tot recreatief overnachten in campers op openbare plaatsen. In beginsel werd aangenomen dat, vergelijkbaar met de situatie in Duitsland en Frankrijk, overnachten in een camper op een reguliere parkeerplaats toegestaan was, wat neerkomt op wildkamperen.

Dit leidde echter tot onvrede bij veel gemeenten, die dit als een doorn in het oog beschouwden. Om hierop in te spelen, heeft de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) een modelverordening opgesteld, die gemeenten de mogelijkheid bood om eigen beleid te ontwikkelen. Sommige gemeenten hebben deze gelegenheid aangegrepen om regels op te stellen rondom "recreatief nachtverblijf" op de openbare weg. Een klein aantal gemeenten, slechts vijf op 4 juni 2021, stond het overnachten in een camper op de openbare weg voor maximaal drie opeenvolgende dagen toe, met specifieke voorwaarden:

• Apeldoorn
• Hilversum (met beperkingen qua afmetingen: < 2,4 m breed en < 6 m lang)
• Hoorn (na melding)
• Oosterhout
• Tilburg (tenzij er overlast wordt veroorzaakt)

Ondanks deze ontwikkelingen blijft wildkamperen een fenomeen dat altijd heeft bestaan en nog steeds bestaat.

Juridische Aspecten van Recreatief Nachtverblijf

De kern van de discussie ligt bij de interpretatie van "recreatief nachtverblijf". Omdat het een verbodsbepaling betreft waarop straf staat, is duidelijkheid over de definitie essentieel. Helaas is recreatief nachtverblijf niet nader omschreven in de wet. Daarom moet er aansluiting worden gezocht bij het algemene spraakgebruik, waarin het wordt verstaan als "nachtverblijf ter recreatie". Recreatie wordt gedefinieerd als tijdsbesteding anders dan voor beroepsarbeid, onderwijs, huishoudelijke arbeid, persoonlijke verzorging of de zorg voor anderen.

Een cruciaal element van recreatie is dat het plaatsvindt buiten het hoofdverblijf en buiten het centrum van sociale en maatschappelijke activiteiten. Per definitie kan men thuis niet recreëren. Iemand die permanent in zijn camper woont en geen vaste woon- of verblijfplaats elders heeft, recreëert dus niet en gebruikt de camper niet als recreatief verblijf. Voor een handhaver, zoals een Buitengewoon Opsporingsambtenaar (BOA), kan het echter lastig zijn om dit te constateren, met name wanneer iemand is ingeschreven als "zonder vaste woon- en verblijfplaats" en een briefadres heeft.

Een zwakke plek in de wetgeving is de handhaving. Hoewel een camper een Recreational Vehicle (RV) is, is het van buitenaf vaak niet zichtbaar of deze daadwerkelijk voor recreatief nachtverblijf wordt gebruikt. Wanneer de schotelantenne is ingeklapt, de verduisteringsgordijnen gesloten zijn en er niet wordt gereageerd op kloppen, wordt het voor een opsporingsambtenaar moeilijk om vast te stellen of de camper geparkeerd staat of wordt gebruikt voor recreatief verblijf.

Sommigen stellen dat nachtverblijf enkel betrekking heeft op slapen. Echter, wanneer wakker zitten in de camper als vrije tijdsbesteding wordt beschouwd, is er ook sprake van recreatief verblijf gedurende de nacht. Een persoonlijke anekdote illustreert dit: een ontmoeting met een opsporingsambtenaar tijdens een nachtelijke stop, waarbij de vraag "Wat gaan wij hier doen?" met een eerlijk antwoord beantwoord werd over noodgedwongen overnachting, leidde niet tot problemen.

Het verbod op het gebruik van een openbare plaats als slaapplaats is vastgelegd in artikel 4:18, eerste lid van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Dit verbod geldt tussen zonsondergang en zonsopgang in door het college aangewezen gebieden. Er zijn echter uitzonderingen, zoals voor vaartuigen en woonboten met een toegestane ligplaats, woonwagens met een woonbestemming, en kampeerterreinen die als zodanig zijn bestemd. De VNG heeft hierover verdere toelichting verstrekt.

Grondrechten en Beperkingen

Zowel het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens (EVRM) als het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) erkennen het kiezen van een verblijfplaats als grondrecht. Hoewel de overheid beperkingen kan stellen aan dit recht, mag dit niet volledig worden verboden. Indien een college van burgemeester en wethouders het gehele grondgebied van een gemeente aanwijst als gebied waar tussen zonsondergang en zonsopgang niet geslapen mag worden in een camper, kan deze bepaling als ongeldig worden beschouwd wegens het leerstuk van de onsplitsbare wilsverklaring.

De handhaving van dergelijke bepalingen blijft echter een uitdaging. Zodra een opsporingsambtenaar constateert dat iemand in een volledig geblindeerde camper slaapt, kan hij direct een einde maken aan de overtreding.

Doel van de Regelgeving en Handhaving

Het verbod op recreatief nachtverblijf op openbare plaatsen heeft als doel hinder en overlast, brandgevaar, verontreiniging van de openbare ruimte en risico's voor de volksgezondheid te voorkomen. Slapen op openbare plaatsen kan bijdragen aan de verloedering van de stad, mede door het ontbreken van sanitaire voorzieningen.

De regelgeving voorziet in twee scenario's:

1. Tussen zonsondergang en zonsopgang in aangewezen gebieden geldt een algeheel verbod op slapen op openbare plaatsen. Dit voorkomt ongewenst overnachten in parken of op stranden. Het college kan gebieden aanwijzen, of de raad kan dit zelf doen.
2. Tussen zonsondergang en zonsopgang in niet aangewezen gebieden, en gedurende de dag, geldt een verbod indien er sprake is van overlast, hinder, gevaar voor de omgeving of aantasting van het woon- en leefklimaat.

Het college heeft de mogelijkheid om ontheffing te verlenen, bijvoorbeeld voor organisatoren van evenementen die in voertuigen willen overnachten in een aangewezen gebied. Het verbod is afgebakend ten opzichte van situaties waarvoor speciale regelingen gelden, zoals voor vaartuigen, woonboten, woonwagens en kampeerterreinen.

Bij de handhaving moet een opsporingsambtenaar de proportionaliteit van het handhavingsmiddel afwegen. In de meeste gevallen volstaat een waarschuwing, tenzij er sprake is van recidive. Het beboeten van daklozen of mensen die de boete niet kunnen betalen, wordt als weinig zinvol beschouwd.

Alternatieven voor Wildkamperen

Hoewel wildkamperen in Nederland in principe verboden is, zijn er wel degelijk legale alternatieven:

• Kamperen bij particulieren: Met toestemming van de eigenaar is het toegestaan om op privéterrein te kamperen. Dit vereist enige moed om te vragen, maar kan vooral op het platteland een optie zijn.
• Georganiseerd kamperen bij particulieren: Diverse platforms bieden de mogelijkheid om tegen betaling op privéterrein te kamperen, wat duidelijkheid schept over faciliteiten en afspraken.
• Paalkampeerplaatsen: Verspreid over Nederland zijn er een klein aantal paalkampeerplaatsen, vaak in bosrijke gebieden. Hier gelden regels zoals maximaal 72 uur verblijf en het niet achterlaten van afval.
• Natuurkampeerterreinen: Sommige campings, met name natuurkampeerterreinen, bieden een gevoel van vrijheid en privacy dat dicht in de buurt komt van wildkamperen.
• Kamperen bij de boer: Net als bij particulieren is het mogelijk om toestemming te vragen aan boeren om op hun land te kamperen.
• Betaalde hangmatplekken: Steeds meer campings bieden betaalde hangmatplekken aan, vaak afgelegen en met een natuurlijke uitstraling.

In buurlanden zoals België (bivakzones) en Duitsland (trekkingplätze) zijn er meer opties die dicht in de buurt komen van legaal wildkamperen.

Verschillende Gemeentelijke Benaderingen

De regelgeving rondom recreatief overnachten varieert sterk per gemeente. Sommige gemeenten hebben de artikelen over recreatief nachtverblijf en het aanwijzen van kampeerplaatsen uit hun Algemene Plaatselijke Verordening (APV) geschrapt, zonder dat dit tot extra overlast heeft geleid (zoals de gemeente Hollands Kroon in 2014). Dit suggereert dat een verbod enkel op plaatsen waar daadwerkelijk overlast optreedt, effectiever kan zijn.

De definitie van een kampeerauto is cruciaal. Deze voertuigen zijn ontworpen voor rondreizen en verblijven, vergelijkbaar met boten. De zelfvoorzienendheid van kampeerauto's (met eigen tanks, douche, keuken) maakt ze geschikt voor verblijf buiten campings. De internationale en nationale wetgeving, waaronder het EVRM, beschermt het recht om een verblijfplaats te kiezen. Een camper wordt juridisch erkend als een verblijfplaats.

Beperkingen aan dit grondrecht moeten voldoen aan strikte eisen van proportionaliteit en subsidiariteit, en gerechtvaardigd zijn door een zwaarwegend maatschappelijk belang. Het argument dat de veiligheid van kampeerautobewoners overal in het geding is, is niet onderbouwd, aangezien miljoenen veilige overnachtingen buiten campings plaatsvinden.

De VNG-modelverordening biedt gemeenten de mogelijkheid om kampeerautoplaatsen aan te wijzen en regelt de afgifte van ontheffingen. Het vaststellen van APV-bepalingen is een bevoegdheid, geen verplichting, en de regels moeten noodzakelijk zijn en een belangenafweging bevatten.

Gemeenten kunnen recreatief nachtverblijf op openbare parkeerplaatsen toestaan met motieven als het stimuleren van de lokale middenstand, het voorkomen van illegale situaties en het vermijden van overlast elders. Het aanbieden van voorzieningen zoals sanizuilstations kan ook in het gemeentelijk belang worden geacht.

Specifieke Regels en Overwegingen

De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van veel gemeenten bevat bepalingen met betrekking tot het parkeren en overnachten in kampeerauto's. Echter, de bevoegdheid van gemeenten op dit gebied is beperkt door de Wegenverkeerswet. Gemeenten kunnen geen regels stellen die strijdig zijn met hogere wetgeving. De definitie van "schadelijk voor het aanzien" is vaag en kan leiden tot willekeurige handhaving.

De Rechtbank Utrecht heeft geoordeeld dat het aanwijzen van alle wegen binnen de bebouwde kom als verboden gebied voor kampeerauto's disproportioneel is. Er moeten duidelijke aanduidingen zijn van waar niet geparkeerd mag worden, vergelijkbaar met borden voor vrachtwagens.

De regelgeving rondom het parkeren van kampeerauto's wordt vaak als onduidelijk, verwarrend en onvoldoende zorgvuldig samengesteld beschouwd. Dit staat haaks op de verwachting dat burgers heldere en uitvoerbare regels van de overheid mogen verwachten.

Een recreatiebestemming in een bestemmingsplan impliceert dat een woning uitsluitend mag worden gebruikt voor tijdelijk recreatief verblijf, niet voor permanente bewoning. Permanente bewoning en inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP) zijn dan niet toegestaan. De Raad van State heeft bevestigd dat gemeenten streng mogen handhaven op misbruik van recreatiebestemmingen.

Wat betreft parkeernormen, worden er specifieke regels gehanteerd voor B&B-accommodaties en hotels, waarbij rekening wordt gehouden met de verkeersaantrekkende werking en de parkeerdruk op de omgeving. Afwijkingen van parkeernormen zijn mogelijk in overleg met de gemeente.

Bij de vestiging van horecabedrijven en verblijfsaccommodaties spelen diverse factoren een rol, waaronder milieuregels, stankoverlast, afvalverwerking en verkeersveiligheid. Er worden richtlijnen gehanteerd voor afstanden tot gevoelige objecten en de parkeerdruk.

De brandveiligheid van verblijfsaccommodaties is van groot belang. Er worden diverse brandweertechnische eisen gesteld, en in sommige gevallen is een gebruiksvergunning vereist.

De schaalgrootte van accommodaties is ook een overweging. In gemeenten als Slochteren is het aantal hotels laag, en de markt ziet mogelijk geen aanleiding voor de vestiging van extra accommodaties. Groepsaccommodaties komen sporadisch voor en moeten passen binnen de voorschriften van de bestemmingsplannen.

De gemeente kan afwijken van de parkeernormen, mits de afwijking past binnen de ruimtelijke plannen en er geen onevenredige hinder ontstaat voor de omgeving.

tags: #recreatief #overnachten #verboden